鞭辟入里的好文：透析美国政府关闭的背后深层原因
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方绍伟：美国政府关闭的背后（原载上海《东方早报》2013-10-15）
美国联邦政府因国会两党的预算争端而从10月1日起关闭，80万非核心部门的政府雇员被迫停止工作，另有130万政府雇员暂时停薪继续工作。美国州政府和联邦政府的关闭事件并不罕见，州政府2005年后关闭过6次，联邦政府从1976年以来已经关闭了18次，最短的只有1天，最长的达21天。 在美国之外的民主国家里，政府关闭的事情几乎不可思议。在一般的民主国家，无论是议会制还是总统制，财政权往往都是“一面倒”的。美国立法与行政部门的权力关系比较独特，国会有权决定预算的通过，总统有权否决，国会又有权推翻总统的否决。所以，政府关闭既可能是出于国会对总统政策的不满，也可能是出于总统对国会政策的不满，总统并不必然比国会更害怕政府关闭。 美国1789年的《宪法》，授权国会控制联邦政府的开支。但是，联邦行政部门往往通过“先超支后报销”的办法来规避制约，这个法律漏洞被1884年的《反超支法》堵掉了。在此之后，国会一般都借助“持续决议案”，用短期拨款的形式去填补正式年度拨款前的资金空缺。 1976年，共和党的福特总统不满国会的过度开销，否决了国会的一项涉及劳工、健康、教育和福利的拨款案，但是，民主党控制的国会推翻了总统的否决，结果，部分政府部门关闭了10天。1977年至1979年间的5次政府关闭，主要是因为卡特政府与国会之间在资助堕胎问题上出现分歧。里根总统在位时，政府的“部分关闭”多达8次，主要都是因为里根要大幅削减开支，而国会则在削减开支的结构和数量上有异议。有意思的是，里根总统成功地利用政府关闭作“威胁”，迫使国会多次作出妥协，类似的“要挟”也发生在1990年老布什在位期间的1次政府关闭上。1995年至1996年，克林顿总统因预算的分歧而否决国会的“持续决议案”，导致政府2次关闭，其中一次创下了21天的记录。 这次的政府关闭是上次“全面关闭”之后的第二次，其原因主要是因为众议院内的共和党人不顾奥巴马总统的反对，试图通过给政府预算附加条件来阻挠“奥巴马医改法案”，以达到延迟或削减《合理医疗费用法》经费的目的，而民主党人占多数的参议院则拒绝了众议院的法案。医改法本身的预算不受政府年度预算的影响，所以民主党人认为共和党人的捆绑做法十分“肮脏”，他们要的是一个“干净”的预算案。早在2010年《合理医疗费用法》通过时，在众议院重获主导地位的共和党人，就一直声称要利用政府关闭来阻止这个法案的实施。2008年金融危机后，美国下层民众一直声讨在华尔街的贪婪，奥巴马希望借此推进医改，给更多的穷人提供医疗保险。但是，美国政府不得不因此向富人增税，这两年的医保费用也面临上涨压力，共和党人对此越来越反感，终于闹到了政府“全面关闭”的地步。 政府关闭后，国会中的共和党人试图通过一些个别的“持续决议案”，以便重新恢复某些政府部门的运行，结果遭到了奥巴马总统和民主党人的拒绝。在此关头，美国国债即将于10月17日触及上限，如果国会不能在此之前提高国债上限，美国国债将出现违约，后果不堪设想。奥巴马已经明确表示，国会必须在提高国债上限后，他才会考虑进行恢复政府运行的预算谈判。如此，这次政府关闭将很可能超过21天。一般的美国人也开始更多地责怪共和党人的立场。 这次政府关闭表面上是因为“奥巴马医改法案”而起，实际上却是全球化背景下美国社会矛盾上升到政治制度层面的表现。美国的“宪政民主”开始于一种联邦和分权制衡结构的“精英民主”，“宪政民主”的合法性不是直接“建立”出来的，而是在“精英民主”确立后逐渐“扩张”出来的。公民的选举权经过从局限于白种男性富人到1870年、1920年、1964年的宪法修改，逐渐扩展成为一种“大众民主”模式。“大众民主”在1960年代全面确立之后，开始于1930年代“罗斯福新政”的社会福利政策，便通过民主党的选民基础、竞选纲领和意识形态而日益巩固。随着全球化和两极分化对就业及福利形势的不断冲击，如今美国已经有高达近5千万人无法承受医疗保险，占美国人口总量的近16%。这些历史背景正是民主党人及奥巴马总统对其“医改法案”如此坚定的原因。 面对“需求上平等”的意识形态的扩展，共和党人和茶叶党人以其“权利上平等”的政治哲学进行对抗，反对政府在补贴、增税、强制选择、扭曲市场机制等方面的做法。国会议员当然代表着选民的利益，但民主过程的问题不只是体现选民的利益，更重要的是体现选民不同利益的份量、排序和冲突。所以，问题不是国会共和党议员没有“大局观”，也不是具体议题的是非曲直，而是政治决策的复杂性超越了“有限理性”的承受能力，所以只能用“意识形态的认同”去“节约思考和信息费用”。意识形态的“集体信仰”还存在一个特点：信仰者在“消费”信仰时，获得的精神利益集中在个人，而一旦信仰出错，损失则会在社会成员中分摊。这个“利益集中、成本分散”的特性，导致了意识形态的“集体信仰”往往日益偏激。 值得注意的是，这场意识形态和实际利益的对抗，是在“大众民主”导致财政赤字和国债大幅上升的同时而日益激化的。美国国债从1980年代突破4万亿美元后，现在已经达到近17万亿美元，超过了美国年度GDP的100%。在增债和增税的矛盾日益突出的情况下，各方的情绪也已经到了濒临失控的边缘，政府关闭显然成了各方的“出气筒”和“替死鬼”。 2008年金融危机以来，美国的经济复苏一直乏力，已经成为二战以来所有经济危机中就业增长最疲软的一次。美国联邦政府是美国经济中的“最大雇主”，政府的关闭，无疑将给目前的经济状况起到雪上加霜的负作用。据估计，3到4周时间的政府关闭，将可能给美国经济造成550亿美元的损失，政府雇员的每周工资也将丧失10亿美元。在经济增长只有2%左右的情况下，3到4周时间的政府关闭还可能导致经济增长减少一个百分点。按照美国目前的政治经济逻辑发展下去，债务和福利的危机，必将导致政府的危机和大众生活质量的危机。 |
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